เท้าความไปในอดีต เดิมทีสภากลาโหมถูกกำหนดให้เป็นเพียง ‘ที่ปรึกษาหารือ’ ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมเท่านั้น เกิดขึ้นครั้งแรกใน พ.ร.บ.จัดระเบียบป้องกันราชอาณาจักร พ.ศ. 2491 และฉบับต่อๆ มาก็เป็นไปทำนองเดียวกัน ไม่ว่า พ.ร.บ.จัดระเบียบป้องกันราชอาณาจักร พ.ศ. 2500 พ.ร.บ.จัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2503

จุดเริ่มต้นของการทำให้สภากลาโหมมีอำนาจเพิ่มมากขึ้น ปรากฏใน พ.ร.บ.จัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2503 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2528 ซึ่งกำหนดให้การดำเนินการของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมในเรื่องที่สำคัญ “ต้องเป็นไปตามมติของสภากลาโหมเท่านั้น” และเป็นเช่นนั้นเรื่อยมา

ในส่วนของการแต่งตั้งนายพลและผู้นำเหล่าทัพ ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนอ้างอิงถึงการเปลี่ยนแปลงบทบาทของสภากลาโหมว่า ในปี 2543 มีการเปลี่ยนแปลงกฎหมายให้การแต่งตั้งโยกย้ายนายทหารระดับนายพลอยู่ในอำนาจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมด้วย โดยกำหนดผู้บัญชาการเหล่าทัพหารือกับเจ้าหน้าที่เกี่ยวข้องเพื่อทำบัญชีรายชื่อโยกย้าย แล้วเสนอต่อรัฐมนตรีเพื่อขอความเห็นชอบ

ตัวอย่างชัดเจนที่ฝ่ายบริหารมีส่วนกำหนดตัวผู้นำเหล่าทัพเกิดขึ้นในยุครัฐบาลทักษิณ ชินวัตร (2544-2548) โดยอุกฤษ์ ปัทมะนันท์ เคยบรรยายไว้ว่า

“การโยกย้ายครั้งสำคัญเกิดขึ้นในเดือนกันยายน 2545 พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ นายทหารที่มีแนวคิดปฏิรูปและใกล้ชิด พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ พล.อ.สุรยุทธ์ถูกย้ายจากตำแหน่งผู้บัญชาการทหารบกไปดำรงตำแหน่งผู้บัญชาการทหารสูงสุด โดยอ้างว่า พล.อ.สุรยุทธ์มีแนวนโยบายแข็งกร้าวต่อรัฐบาลพม่ามานาน และสร้างปัญหาความสัมพันธ์ระหว่างไทย-พม่า ในช่วงนั้นรัฐบาลพม่ากล่าวหาว่า “กองกำลังกองทัพบก หน่วยเฉพาะกิจ 399” ซึ่งตั้งขึ้นโดยพล.อ.สุรยุทธ์ในปี 2544 เพื่อต่อต้านการขนยาเสพติด เข้าไปโจมตีทหารกองทัพว้า ซึ่งเป็นฝ่ายรัฐบาลพม่าในระหว่างซ้อมรบ...พล.อ.สมทัต อัตตะนันทน์ ขึ้นมาเป็น ผบ.ทบ.แทน และมีนโยบายต่อพม่าอ่อนลงตามนโยบายรัฐบาล”

แต่แล้วก็เกิดรัฐประหารปี 2549 มีการร่างกฎหมายใหม่ ดึงอำนาจการแต่งตั้งโยกย้ายนายทหารชั้นนายพลของกองทัพไทยกลับมาสู่การควบคุมของทหาร โดยรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ ได้ประกาศใช้ พ.ร.บ.จัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ.2551

กฎหมายฉบับนี้มี 2 ส่วน ส่วนแรกเป็นอำนาจของสภากลาโหม ส่วนที่สองคือกลไกในการแต่งตั้งนายพลและผู้นำเหล่าทัพ ตามมาตรา 43 กำหนดว่า อำนาจควบคุมกองทัพไม่ว่าจะเป็นนโยบายทางการทหาร หรือเรื่องสำคัญใดๆ ต้องเป็นไปตามมติของสภากลาโหม ซึ่งมีสมาชิกสภากลาโหมทั้งหมด 25-28 คนซึ่งแทบทั้งหมดคือทหาร

“การดำเนินการของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมในเรื่องสำคัญต่อไปนี้ ต้องเป็นไปตามมติของสภากลาโหม ได้แก่ 1) นโยบายการทหาร 2) นโยบายการระดมสรรพกำลังเพื่อการทหาร 3) นโยบายการปกครองและการบังคับบัญชาภายในกระทรวงกลาโหม 4) การพิจารณางบประมาณการทหาร การแบ่งสรรงบประมาณขอกระทรวง 5) การพิจารณาร่างกฎหมายที่เกี่ยวกับการทหาร 6) เรื่องที่กฎหมายหรือรมว.กลาโหมกำหนดให้เสนอสภากลาโหม”

นี่คืออำนาจกำกับทิศทางของสภากลาโหม

โครงสร้างสมาชิกสภากลาโหม ประกอบด้วย

1.รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม เป็นประธานสภากลาโหม

2. รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงกลาโหม เป็นรองประธานสภากลาโหม

3. จเรทหารทั่วไป

4. ปลัดกระทรวงกลาโหม

5. รองปลัดกระทรวงกลาโหม

6. สมุหราชองครักษ์

7. รองสมุหราชองครักษ์

8. เสนาธิการกรมราชองครักษ์

9. ผู้บัญชาการทหารสูงสุด

10. รองผู้บัญชาการทหารสูงสุด

11. เสนาธิการทหาร

12. ผู้บัญชาการทหารบก

13. รองผู้บัญชาการทหารบก

14. ผู้ช่วยผู้บัญชาการทหารบก

15. เสนาธิการทหารบก

16. ผู้บัญชาการทหารเรือ

17. รองผู้บัญชาการทหารเรือ

18. ผู้ช่วยผู้บัญชาการทหารเรือ

19. เสนาธิการทหารเรือ

20. ผู้บัญชาการกองเรือยุทธการ

21. ผู้บัญชาการทหารอากาศ

22. รองผู้บัญชาการทหารอากาศ

23. ผู้ช่วยผู้บัญชาการทหารอากาศ

24. เสนาธิการทหารอากาศ

25. ผู้บัญชาการกองบัญชาการยุทธทางอากาศ

26. สมาชิกสภากลาโหมผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งเป็นผู้มีความรู้และความเชี่ยวชาญเป็นที่ ประจักษ์ทั่วไปในด้านการทหาร ด้านความมั่นคง ด้านการบริหารราชการ ด้านกฎหมายหรือด้านอื่นที่เกี่ยวข้องกับอำนาจหน้าที่ของกระทรวงกลาโหม จำนวนไม่เกิน 3 คนซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมแต่งตั้งตามมติของสภากลาโหม

ขณะที่การแต่งตั้งโยกย้ายนายพล ในมาตรา 25 ได้กำหนดให้มีคณะกรรมการแต่งตั้งนายทหาร หรือ ‘บอร์ด 7 เสือกลาโหม’ ทำการพิจารณา ประกอบไปด้วย

• รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม
• รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงกลาโหม
• ผู้บัญชาการทหารสูงสุด
• ผู้บัญชาการทหารบก
• ผู้บัญชาการทหารอากาศ
• ผู้บัญชาการทหารเรือ
• ปลัดกระทรวงกลาโหม

รัฐบาลยิ่งลักษณ์เคยพยายามแก้ แต่ไม่สำเร็จ

หากย้อนไปเมื่อปี 2556 รัฐบาลที่นำโดย ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมขณะนั้น พรรคเพื่อไทยมีความพยายามที่จะแก้ไขกฎหมายให้ฝ่ายบริหารมีบทบาทมากขึ้นในการแต่งตั้งโยกย้ายนายทหารระดับนายพล โดยกำหนดให้ผู้บัญชาการเหล่าทัพหารือกับเจ้าหน้าที่เกี่ยวข้องเพื่อทำบัญชีรายชื่อโยกย้าย แล้วเสนอต่อรัฐมนตรีเพื่อขอความเห็นชอบในขั้นสุดท้าย

อย่างไรก็ตาม แผนดังกล่าวไปไม่ถึงฝั่งฝัน เมื่อเกิดการรัฐประหารโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ในปี 2557

ต่อเนื่องมาจนถึงรัฐบาลพลเรือนในปัจจุบัน ภายใต้ ‘สุทิน คลังแสง’ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมและในฐานะประธานสภากลาโหม ไดัมีแนวคิดที่จะเสนอแก้ร่างพ.ร.บ.จัดระเบียบกระทรวงกลาโหม (ฉบับที่..) พ.ศ....และร่าง พ.ร.บ.พระธรรมนูญศาลทหาร (ฉบับที่..) พ.ศ.... อีกครั้ง มีเนื้อในสำคัญคือการแก้ไขมาตรา 25 ที่เกี่ยวข้องกับเงื่อนไขการแต่งตั้งนายทหารชั้นนายพล โดยให้กระทรวงกลาโหมกำหนดคุณสมบัติของผู้ที่จะได้รับแต่งตั้งนายพลผู้ที่จะได้รับแต่งตั้งนายพลในแต่ละระดับไว้ 3 ประการ คือ

1.ไม่เกี่ยวข้องกับยาเสพติดหรือค้ามนุษย์

2.ไม่เป็นคู่สัญญากับหน่วยงานในกลาโหม

3.ไม่อยู่ระหว่างถูกสอบสวนทางวินัย

รวมถึงให้อำนาจนายกรัฐมนตรี ผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี มีคำสั่งให้พักราชการทันที เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงว่า ข้าราชการทหารผู้ใด ที่ใช้กำลังทหาร เพื่อยึดหรือควบคุม อำนาจการบริหารราชการแผ่นดินจากรัฐบาลหรือเพื่อก่อการกบฏ

ขณะเดียวกันยังมีสาระสำคัญคือเรื่องสมาชิกสภากลาโหม ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจแต่งตั้งเพิ่มขึ้นเป็น 5 คน จากเดิมกำหนดไว้เพียง 3 คน และให้ยกเลิกศาลจังหวัดทหาร โดยให้ผู้เสียหาย มีอำนาจเป็นโจทก์ฟ้องคดีอาญาเองได้ทั้งในเวลาปกติและเวลาไม่ปกติ

ข้อเสนอนี้ได้รับท่าทีตอบรับในเชิงบวกจากฝ่ายค้านอย่างพรรคก้าวไกล ที่มีหมุดหมายในการปฏิรูปกองทัพเช่นเดียวกัน โดยวิโรจน์ ลักขณาอดิศร และ พริษฐ์ วัชรสินธุ์ สส.บัญชีรายชื่อ พรรคก้าวไกล ออกมาแสดงความเห็นด้วยในการสกัดกั้นรัฐประหาร แต่ยังมีข้อเสนอเพิ่มเติมคือการเพิ่มสัดส่วนฝ่ายพลเรือนเข้าไปในสภากลาโหม

แล้วเสียงที่ไม่เห็นด้วยก็เริ่มดังขึ้นมาจาก พล.อ.บุญเลิศ แก้วประสิทธิ์ หรือ เสธ.อ้าย อดีตประธานมูลนิธิศิษย์เก่าโรงเรียนเตรียมทหาร แกนนำองค์การพิทักษ์สยามที่เคยต่อต้านรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ออกมาเตือนรัฐบาลว่า “จะถูกปฏิวัติเร็วกว่าที่คาดไว้” เพราะเห็นว่าการแก้กฎหมายนี้จะนำไปสู่การกลั่นแกล้งนายทหารที่จะขึ้นมามีอำนาจ ในส่วนประเด็นสมาชิกสภากลาโหม เสธ.อ้ายชี้ว่าตามระเบียบเดิมก็เพื่อป้องกันไม่ให้ฝ่ายการเมืองมากลั่นแกล้งทหาร แล้วจะมาแก้กลับทำไม

โฆษกชี้แจงไม่ได้เปลี่ยนแปลงอำนาจกองทัพ เพียงปรับบางส่วน

ต่อประเด็นดังกล่าว ‘จิรายุ ห่วงทรัพย์’ โฆษกกระทรวงกลาโหม ฝ่ายการเมือง อธิบายเพิ่มเติมกับ ‘วอยซ์’ ในประเด็นการเพิ่มจำนวนสมาชิกจากสภากลาโหมนั้น คือการเสนอแนวคิดโดยรัฐมนตรีกลาโหม เพื่อที่จะเพิ่มสัดส่วนจากฝ่ายรัฐบาลเป็น 5 คน โดยลดสัดส่วนของกองทัพเช่นสมาชิกที่มาจากตำแหน่งผู้ช่วย ผบ.เหล่าทัพ

อย่างไรก็ตามในส่วนการจัดโผนายทหารนั้นจะเป็นหน้าที่ของ 7 เสือกลาโหมที่จะเป็นผู้พิจารณาตามกฎระเบียบเดิม โดยรัฐมนตรีกลาโหมยังไม่มีแนวคิดที่จะเพิ่มหรือลดจำนวนของ 7 เสือกลาโหมแต่อย่างใด

สำหรับแนวคิดเรื่องเรื่องเพิ่มสมาชิกสภากลาโหมจากฝ่ายการเมืองเข้าไปที่กำลังถูกจับตา คือการเพิ่มสัดส่วนเข้าไปในการพิจารณาเห็นชอบในเรื่องนโยบายทางการทหารในเรื่องต่างๆ ที่ถูกเสนอเข้าไป ยืนยันอีกครั้งว่าการเสนอในประเด็นนี้ไม่ได้เกี่ยวข้องกับการจัดโผทหาร

ในส่วนที่มีข้อกังวลว่ารัฐบาลจะเข้าไปแทรกแซงกองทัพนั้น จิรายุชี้แจงว่าแนวคิดนี้เป็นการถอดบทเรียนจากอดีตที่ผ่านมา เนื่องจากประเทศไทยผ่านการก่อรัฐประหารฉีกรัฐธรรมนูญมาแล้วหลายครั้งทำให้มีผลต่อความเชื่อมั่นของนักลงทุนจากต่างประเทศ จึงเป็นที่มาของแนวคิดที่หากมีการป้องกันการทำรัฐประหารก็จะมีผลดีต่อประเทศอย่างแน่นอน

โดยขั้นตอนหลังจากนี้ภายหลังสภากลาโหมรับทราบแล้ว ก็จะมีการนำไปปรับแต่งเนื้อหา และจะนำเสนอสภากลาโหมอีกครั้ง จากนั้นก็จะเข้าสู่กระบวนการเสนอร่างแก้ไขกฎหมายเข้าไปในสภาตามขั้นตอน ซึ่งอาจจะใช้เวลาอีกพอสมควร

สร้างทหารอาชีพ-ศาลยุติธรรมคือเครื่องมือยุติรัฐประหาร

สำหรับข้อถกเถียงของการแก้กฎหมายกลาโหมของสุทินนั้น ศ.กิตติคุณ ดร.สุรชาติ บำรุงสุข ผู้เชี่ยวชาญด้านความมั่นคง จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้ให้สัมภาษณ์ทางมติชน TV ว่าการแก้ไขกฎหมายกลาโหมเพื่อที่จะสกัดกั้นการทำรัฐประหาร อาจเป็นการแก้ปัญหาที่ปลายทางของปัญหา แต่การแก้ไขการรัฐประหารคือหลังจากการยึดอำนาจศาลยุติธรรมต้องยืนยันว่าการทำรัฐประหารนั้นเป็นสิ่งผิดกฎหมาย ถ้ายืนตามเหตุการณ์รัฐประหาร 2490 ที่ศาลตัดสินว่าผู้ที่ได้คุมอำนาจรัฐจะด้วยวิธีใดก็ตามเมื่อคุมได้แล้วถือเป็นความถูกต้อง ส่วนตัวมองว่าถ้ายืนตามหลักนี้ต่อให้แก้กฎหมายกลาโหมมามันก็ไม่ตอบโจทย์การป้องกันการทำรัฐประหาร

ในส่วนการแต่งตั้งโยกย้ายทหาร สุรชาติ เคยวิเคราะห์ผ่านมติชนว่าทุกครั้งที่มีการแต่งตั้งโยกย้ายนายพลสังคมจะให้การจับตาเป็นพิเศษสะท้อนให้เห็นถึงภาพด้านลบของประเทศ หากเป็นประเทศที่เป็นประชาธิปไตย เช่นในประเทศตะวันตกเราจะไม่เห็นพาดหัวข่าวใหญ่เลยว่าใครจะขึ้นมาสู่ตำแหน่ง เพราะเขาแต่งตั้งไปตามเส้นทางรับราชการตามกระบวนการ ซึ่งจากของเมืองไทยที่ผู้นำทหารถูกนำเสนอในลักษณะศูนย์อำนาจใหม่และอาจเป็นผู้กำหนดอนาคตทางการเมืองได้

สะท้อนให้เห็นปัญหาการสร้างทหารอาชีพ ในอนาคตจะต้องปฎิรูประบบโยกย้ายทหาร โดยจะต้องมีกระบวนการที่วิชาบริหารเรียกว่า ‘merit system’ รองรับ คือ เป็นกระบวนการที่ถือเอาความสามารถและเส้นทางรับราชการทางทหารเป็นแนวทางหลัก ความสำเร็จจึงไม่เพียงแต่จะช่วยลดปัญหาความขัดแย้งภายในกองทัพเท่านั้น แต่จะเป็นจุดเริ่มต้นหนึ่งที่สำคัญของการสร้างทหารอาชีพไทย ที่ไม่ต้องยึดอยู่กับปัจจัยทางการเมือง หรือยึดโยงอยู่กับปัญหาเรื่องของรุ่น อันเป็นชนวนความขัดแย้งที่เคยส่งผลอย่างสำคัญมาแล้วในปี 2535

อ้างอิง

• https://www.youtube.com/watch?v=5xfrpPVilxA&ab_channel=matichontv
• https://www.matichon.co.th/columnists/news_3558899
• https://tlhr2014.com/archives/8964
• https://dl.parliament.go.th/handle/20.500.13072/617991