เมื่อวันที่ 22 พ.ค. ที่ผ่านมา ภาคีนักเรียนสื่อ จัดวงเสวนาออนไลน์ หัวข้อ “ส่อง ร่าง พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ นับถอยหลังกฎหมายปิดตาประชาชน” โดยมีวิทยากร 3 คนประกอบด้วย ปดิพัทธ์ สันติภาดา ส.ส. พรรคก้าวไกล ประธานคณะกรรมาธิการ การพัฒนาการเมือง การสื่อสารมวลชน และการมีส่วนร่วมของประชาชน พงศ์พิพัฒน์ บัญชานนท์ บรรณาธิการบริหาร Thematter และเข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง อาจารย์ด้านกฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ดำเนินรายการโดย ณัฐนนท์ เจริญชัย นิสิตคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

เปลี่ยนหลักการปกปิดเป็นหลัก เปิดเผยเป็นข้อยกเว้น

เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง อาจารย์ด้านกฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวถึงร่างแก้ไขเพิ่มเติม พระราชบัญญัติ(พ.ร.บ.) ข้อมูลข่าวสารราชการ ที่ผ่านมติคณะรัฐมนตรีของรัฐบาลประยุทธ์ เมื่อวันที่ 23 มี.ค. ว่า เวลานี้เข้าใจว่ายังไม่มีใครได้เห็นตัวร่างจริงๆ ที่ผ่านมามีเพียงข่าวสรุปออกมาว่า มีการแก้ไขเพิ่มเติมประเด็นสำคัญอะไรบ้างเท่านั้น อย่างไรก็ตามเขาย้ำว่า เวลาพูดถึง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร นั้นนำเป็นต้องดูด้วยว่า ตัวกฎหมาย เกิดขึ้นด้วยอุดมการณ์แบบใด

สำหรับ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารราชการ 2540 นั้นเกิดขึ้นระหว่างช่วงที่กำลังเกิดการปฏิรูปการเมือง ในเชิงโครงสร้างใหญ่เป็นช่วงเวลาที่กำลังมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และในส่วนของการบริหารราชการแผ่นดินนั้น มีความพยายามทำให้เกิดความโปร่งใส มีขั้นตอนที่แน่นอน ตรวจสอบได้

โดยในเวลาไล่เลี่ยกันนี้ได้มีตราการชุดกฎหมาย 3 ฉบับ คือ พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง 2539 ซึ่งเป็นเรื่องเกี่ยวกับขั้นตอนการทำคำสั่งทางปกครองที่คำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชน พ.ร.บ.การรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ 2539 ซึ่งให้ความคุ้มครองกับสิทธิเสรีภาพของประชาชนเช่นเดียวกัน และ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารราชการ 2540 ซึ่งเกิดขึ้นเพื่อเป็นเครื่องมือในการตรวจสอบความโปรงใส่ของหน่วยงานของรัฐ

เข็มทอง ย้ำว่าชุดกฎหมายนี้เกิดขึ้นมาด้วยอุดมการณ์ทางการเมืองแบบประชาธิปไตย อุดมการณ์การเมืองโปร่งใส ตรวจสอบได้ แต่หลังจากปี 2549 เป็นต้นมาอุดมการณ์ทางการเมืองแบบนี้ไม่ได้ก้าวหน้าเพิ่มขึ้นไป แต่กลับถูกทำให้ถดถอยลงมาเรื่อยๆ

เข็มทอง กล่าวต่อถึงร่าง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร ที่ ครม. มีมติเห็นชอบนั้น เป็นที่ชัดเจนว่าเกิดขึ้นจากอุดมการณ์ทางการเมืองอีกแบบหนึ่ง โดยที่รัฐบาลไม่ได้คิดจะสืบสานต่อยอดอุดมการณ์ควมโปร่งใส่ ความเป็นประชาธิปไตยแต่อย่างใด นี่จึงเป็นสัญญาณความเสื่อมถอยของหลักนิติธรรมอย่างหนึ่ง

“พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ 2540 หลักก็คือ เปิดเผยเป็นหลัก ปกปิดเป็นข้อยกเว้น อะไรที่ไม่ได้เสียหายก็ให้เปิดเผย อะไรที่จะเสียหายก็จะมีเงื่อนไขทั้งห้ามเผยแพร่เลย และการให้คณะกรรมการมีดุลพินิจไม่ให้เผยแพร่ ในส่วนของการห้ามเผยแพร่เลย ก็จะมีระยะเวลากำหนดว่าผ่านไปกี่ปีจึงจะเผยแพร่ได้ แต่สำหรับฉบับใหม่ดูเหมือนจะกลับกันคือ ปกปิดเป็นหลัก เผยแพร่เป็นข้อยกเว้น” เข็มทอง กล่าว

เขาย้ำว่า หากร่างกฎหมายฉบับนี้ผ่านความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติ ผลกระทบที่เกิดขึ้นกับประชาชนคือ การรับรู้ข้อมูลข่าวสารการทำงานภายในหน่วยราชการก็จะเข้าถึงได้ยาก สื่อมวลชนเองก็ไม่มีสามารถรายงานข่าวได้ ซึ่งแท้จริงแล้วการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารนั้นเป็นสิทธิอย่างหนึ่งของพลเมืองในระบอบประชาธิปไตย อย่างไรก็ตามปัจจุบันภายใต้ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฉบับเดิม การรับรู้ข้อมูลข่าวสารของประชาชนก็ไม่ได้เสรีมากนัก และความพยายามจะแก้ไขกฎหมายครั้งนี้ก็คือ การทำให้ทุกอย่างแย่ลง แม้ว่าในตัวร่างจะมีการปรับเปลี่ยนให้มีความทันสมัย มีการพูดถึงข้อมูลดิจิตัล และมีการพูดถึงการเข้าถึงข้อมูลที่ง่ายขึ้นก็ตาม

ในส่วนของข้อมูลที่ห้ามเผยแพร่สำหรับร่างกฎหมายฉบับใหม่ คือ ข้อมูลที่สร้างความเสื่อมเสียให้กับสถาบันกษัตริย์ นั้น มีการบัญญัติไว้ตั้งแต่ปี 2540 แล้ว เพียงแต่การตีความในปี 2540 กับ 2564 อาจจะมีการตีความที่ไม่เหมือนกัน แต่ในรอบนี้มีการระบชัดด้วยว่า ห้ามเผยแพร่ข้อมูลเกี่ยวกับการถวายความปลอดภัย

ส่วนข้อมูลด้านความมั่นคงที่ระบุว่า ให้ใช้ดุลพินิจห้ามเผยแพร่นั้น เข็มทองมองว่า มีความหมายที่ไม่ต่างจากการห้ามเผยแพร่เลย ส่วนที่อาจจะกระทบกับประชาชนโดยตรงคือ มาตรา 13 / 6 เรื่องข้อมูลเกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐ ซึ่งอนุสองระบุว่า เป็นข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับการปกป้องชีวิตของประชาชน และการพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งเอกราช และอำนาจอธิปไตย และบูรณภาพแห่งดินแดน และการธำรงไว้ซึ่งสันติภาพแห่งประเทศ

เข็มทองชี้ว่า วิธีการร่างกฎหมายในลักษณะนี้เป็นการร่างที่เปิดพื้นที่ให้ตีความได้กว้างมาก โดยอะไรก็ตามที่เป็นการพิทักษ์ความมั่นคงปลอดภัยของประชาชน หรือของประเทศ สามารถถึงตีความได้กว้าง เช่น ความยากจนก็เป็นภัยความมั่นคง โควิดก็เป็นภัยความมั่นคง ฉะนั้นต่อไปนี้อะไรก็ตามที่โยงเข้าความความมั่นคงได้ก็จะมีโอกาสเข้าถึงข้อมูลได้ยากมากขึ้น

“การปฏิบัติการข้อมูลข่าวสาร หรือ IO ก็มีคำอธิบายว่าเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคง ในฝั่งประชาชนเองก็ต้องการรู้ว่า IO ที่ว่า มีจริงไหม มีแล้วทำหน้าที่อะไร ใช้งบประมาณเท่าไหร่ หน่วยงานใดรับผิดชอบ ซึ่งต่อไปสิ่งเหล่านี้ก็จะถูกห้ามเปิดเผย และกลไกคือ คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารจะเป็นผู้วินิจฉัย แต่คณะกรรมการวินิจฉัยในแต่ละด้านก็จะต้องมีผู้เชี่ยวชาญเป็นตัวแทนหน่วยงานด้านนั้นๆ อย่างด้านความมั่นคงก็จะต้องมีตัวแทนหน่วยงานด้านความมั่นคงเข้ามาเป็นกรรมการเพื่อพิจารณา ซึ่งโอกาสที่การขอเข้าถึงข้อมูลจะผ่านการพิจารณาก็เป็นไปได้ยากมาก” เข็มทอง กล่าว

ข้อดีมีน้อย ข้อเสียมหาศาล

พงศ์พิพัฒน์ บัญชานนท์ บรรณาธิการบริหาร THE MATTER กล่าวปูพื้นฐานถึง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร 2540 ว่าโดยหลักแล้ว จะมีการเปิดเผยข้อมูลใน 3 ลักษณะด้วยกัน คือ 1.ข้อมูลข่าวสารที่ต้องประกาศลงราชกิจจานุเบกษา 2.ข้อมูลข่าวสารที่หน่วยงานรัฐต้องจัดเตรียมไว้เพื่อให้ประชาชนเข้าถึงได้ที่หน่วยงานนั้นๆ และ 3.การขอเข้าถึงข้อมูลโดยประชาชน หรือสื่อมวลชนเอง

พงศ์พิพัฒน์ กล่าววต่อไปว่า การทำงานของสื่อในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารราชการนั้น เป็นการใช้สิทธิตามมาตรา 11 แต่ปัญหาที่พบคือมาตรา 14 ระบุว่า ข้อมูลที่เกี่ยวข้อกับสถาบันพระมหากษัตริย์ห้ามมิให้เปิดเผย ส่วนมาตรา 15 ระบุถึงข้อยกเว้นต่างๆ ในการไม่เปิดเผยข้อมูลในส่วนอื่นๆ

“ตอนที่ออกมาปี 2540 กฎหมายข้อมูลข่าวสารของไทยถูกยกย่องว่าเป็นกฎหมายที่พัฒนา และก้าวหน้าที่สุดประเทศหนึ่งของโลก แต่ตอนนี้ผ่านมา 24 กฎหมายที่เคยก้าวหน้าที่ที่สุดของโลก กลับไม่ได้ก้าวหน้าอีกแล้ว และเวลา 20 กว่าปีที่ผ่านมาก็มีความเปลี่ยนแปลงในตัวกฎหมายเดิมน้อยมาก ยกตัวอย่างเช่นข้อมูลข่าวสารที่ต้องเปิดเผยโดยอัตโนมัติตามมาตรา 7 และมาตรา 9 จากเริ่มต้นมีอยู่ทั้งหมดประมาณ 12-13 รายการ แต่ผ่านมา 24 ปี กลับมีเพิ่มขึ้นเพียง 2 รายการเท่านั้นซึ่งน้อยมาก” พงศ์พิพัฒน์ กล่าว

ทั้งนี้เมื่อมีความพยายามผลักดัน ร่าง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฉบับใหม่ พงศ์พิพัฒน์ มีส่วนที่พัฒนาจากตัวกฎหมายเดิมอยู่บ้าง แต่รูปแบบการออกกฎหมายในยุค คสช. นั้น มักจะมีการใส่ข้อดี เล็กๆ น้อยๆ  แต่กลับมีข้อเสียที่ใหญ่โตมหาศาลมาก

เขาย้ำว่า ร่างกฎหมายที่เพิ่งผ่านมติ ครม. นี้ มีปัญหาสำคัญคือ หลักการที่สลับกันจากเปิดเผยเป็นหลัก ปกปิดเป็นข้อยกเว้น เป็นปกปิดเป็นหลัก เปิดเผยเป็นข้อยกเว้น นอกจากนี้หลักการที่ควรจะเป็นสำหรับร่างกฎหมายนี้คือ ความโปรงใส่ ฉะนั้นกระบวนการร่างกฎหมายหมายก็ควรโปรงใส่ด้วย แต่ปรากฎว่า แม้แต่การเข้าถึงร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวก็ยังเป็นไปได้ยากมาก และแม้จะได้เห็นร่างกฎหมายแล้ว แต่ก็ยังไม่ชัดเจนว่านี่เป็นร่างฉบับอัพเดทที่สุดแล้วหรือยัง

ตามปกติแล้วเวลา ครม. มีมติอะไรออกมา สำนักเชขาธิการคณะรัฐมนตรีจะเผยแพร่มติต่างๆ ออกมาภาย 1 สัปดาห์ แต่สำหรับมติเรื่อง ร่างแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารนั้น พงศ์พิพัฒน์ ระบุว่า กว่าจะมีการเผยแพร่กินระยะเวลากว่า 1 เดือน

เขา ให้ข้อมูลต่อว่า ร่างกฎหมายที่ผ่านมติ ครม. พบว่ามีการเพิ่มหมวดใหม่ขึ้นมาจากเดิม ที่ใช้คำว่าข้อมูลข่าวสารที่ไม่ต้องเปิดเผยก็ได้ เป็นข้อมูลข่าวสารที่ห้ามเปิดเผย ซึ่งมีการเปลี่ยนคำเพียงเล็กน้อย แต่จะส่งผลให้ปฏิบัติของผู้ที่เกี่ยวข้องกับการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารราชการแตกต่างกันมา จากเดิมที่อาจจะเปิดเผยได้ แม้จะอยู่ในภายใต้เงือนไขต่างๆ ที่ไม่ควรเปิดเผย กลายเป็นการปิดกั้นการเขาถึงข้อมูลเต็มขั้น

นอกจากนี้ ยังพบว่ามีบทกำหนดโทษที่อยู่ในร่างกฎหมายใหม่ซึ่งเขียนว่า ผู้ใด เปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์ และข้อมูลด้านความมั่นคง จะมีอัตราโทษจำคุก 10 ปี พงศ์พิพัฒน์ ตั้งคำถามต่อกรณีนี้ว่า คำว่า ‘ผู้ใด’ หมายถึง ข้าราชการที่เปิดเผยข้อมูล หรือหมายรวมถึงสื่อ และประชาชนที่ไปขอเข้าถึงข้อมูล แล้วนำมาเปิดเผยด้วยหรือไม่ ซึ่งนี่จะก่อให้เกิดปัญหาคือ ข้าราชการจะทำหน้าที่เพื่อปกปิดเป็นหลักไว้ก่อน และสื่อก็มีความยากในการนำเสนอข้อมูลข่าวสารด้วย

อะไรเป็นเหตุจุงใจให้รัฐบาลเร่งผลักดันร่างกฎหมายดังกล่าว

ปดิพัทธ์ สันติภาดา ส.ส. พรรคก้าวไกล ประธานคณะกรรมาธิการ(กมธ.) การพัฒนาการเมือง การสื่อสารมวลชน และการมีส่วนร่วมของประชาชน ระบุว่า ร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวจาก ครม. จะไม่ส่งผลกระทบต่อประชาชนเลย หากประชาชนไม่ใช่ผู้ตื่นตัวทางการเมือง หากประชาชนวางเฉย หน่วยงานราชการอยากจะเปิดเผยข้อมูลอะไรก็เปิด รัฐบาลอย่างจะทำอะไรก็ทำ ประชาชนเขียนจดหมายไปขอแล้ว แต่คณะกรรมการไม่เปิดเผย ก็จบ แต่ถึงที่สุดแล้ววัฒนธรรมการเมืองแบบนี้เป็นวัฒนธรรมที่น่ากลัวมาก

ที่ผ่านมามีความเคลื่อนไหวจำนวนมากที่พยายามที่จะทำให้ประชาชนเป็นผู้ตื่นตัวทางการเมือง ซึ่งเป็นหนึ่งในหนทางแห่งการพัฒนาประเทศ แต่ร่างกฎหมายฉบับนี้ในมุมมองของปดิพัทธ์ คือ การสร้างให้เกิดวัฒนธรรมของการวางเฉย นิ่งเฉยของประชาชน และจะส่งผลในระยะสั้นในแงของการทำงานตรวจสอบของฝ่ายนิติบัญญัติ สื่อมวลชน และประชาชนที่ตื่นตัวทางการเมือง แต่ผลระยะยาวคือ การส่งเสริมระบบรัฐราชการ ทำให้หน่วยงานของรัฐกลายเป็นเจ้าของข้อมูล ที่ประชาชนไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลได้หากไม่มีการอนุมัติ

“การตรวจสอบต่อไปนี้ ไม่ว่าจะเป็นการตรวจสอบงบประมาณ หรือการเปิดเผยข้อมูลให้สื่อมวลชนได้รับรู้ข้อมูลก่อนที่จะอภิปรายงบประมาณก็ตาม โดยเฉพาะการพิจารณางบประมาณ วาระ 2 ที่หน่วยงานต่างๆ จะต้องเอาข้อมูลมาชี้แจงต่อกรรมาธิการ ถือเอกสารมาเป็นลัง โครงการงบประมาณเป็นหมื่นล้าน แต่ให้เวลาดูเพียงแค่ 2 นาที แล้วไม่สามารถขอข้อมูลย้อนหลังได้เพราะทหารเก็บข้อมูลกลับไปหมดแล้ว และหากเรื่องบางเรื่องถูกตีความเป็นข้อมูลเกี่ยวกับความมั่นคง นั้นหมายความว่าไม่มีสิทธิอีกต่อไปแล้วที่จะขอดูข้อมูลนั้น” ปดิพัทธ์ กล่าว

เขาย้ำว่า ผลที่จะตามมาหากร่างกฎหมายฉบับนี้ผ่านความเห็นชอบจากสภา และมีสภาพบังคับใช้ จะส่งผลให้เกิดความไม่ไว้วางใจอย่างมากในการทำหน้าที่ของรัฐ และยังบั่นทอนการทำหน้าที่ตรวจสอบของรัฐสภาด้วย นอกจากนี้การวางแนวคิดลักษณะดังกล่าวในร่างกฎหมายนั้น กำลังสวนทางกับกระแสโลกที่เปลี่ยนแปลงซึ่งประชาชนมีการนำฐานข้อมูลต่างๆ ซึ่งถูกเก็บโดยรัฐมาใช้ในการพัฒนาเศรษฐกิจ เพราะข้อมูลต่างๆ ที่ประชาชนต้องการจะเต็มไปด้วยเงื่อนไขทางราชการ ส่วนกรณีที่มีการเพิ่มโทษของผู้เผยแพร่ข้อมูลนั้น ปดิพัทธ์ เห็นว่าจะส่งผลให้ข้าราชการตั้งต้นด้วยการปกปิดข้อมูลไว้ก่อน เพราะกลัวโทษที่บัญญัติไว้

“พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร อาจจะเป็นกฎหมายตัวแสบอีกฉบับ เพราะโทษ 10 ปี มันหนักหนามาก และแม้กฎหมายเกี่ยวกับความมั่นคงเอง ไม่ว่าจะเป็นมาตรา 112 หรือ มาตรา 116 ก็ยังมีน้อยกว่าแต่เพียงเท่านี้มีปัญหามากอยู่แล้ว ซึ่งบรรยากาศของประเทศ สิทธิเสรีภาพของประชาชน นักการเมือง สื่อมวลชนเหมือนกับเจอกับโครงข่ายเมฆหมอก”

“คำถามผมคือ ช่วงนี้มีอะไรหรือเปล่าที่จำเป็นจะต้องปล่อยกฎหมายนี้ออกมา ถ้าเราเห็นในช่วง 2 ปีนี้ ต่อให้สภานิติบัญญัติจะดูไม่สร้างการเปลี่ยนแปลงเท่าไร เพราะมี ส.ว. และรัฐบาลแบบนี้ แต่อย่างน้อยที่ผ่านมาเขาโดนทำให้เสียหน้าหลายเรื่องแล้ว ไม่ว่าจะเป็นเรื่อง IO เรื่องการจัดซื้อจัดจ้างของกองทัพตั้งแต่กางเกงใน ไปจนถึงเรือดำน้ำ มีข้อมูลที่ไหลออกมา และเปิดเผยกลางสภามากขึ้น อันนี้อาจจะเป็นความมั่นคงของรัฐบาลเองที่กำลังโดนสั่นคลอนจากการตรวจสอบของประชาชน” ปดิพัทธ์ กล่าว