นักกฎหมายรุ่นใหม่ตั้งข้อสังเกตต่อร่างรัฐธรรมนูญไทยหลังฉบับ 2540 การช่วงชิงอำนาจที่ไม่ได้จบเพียงสนามเลือกตั้งและเปรียบเทียบการให้คุณค่าที่แตกต่างกันระหว่างรัฐธรรมนูญไทยและเยอรมณี

เว็บไซต์วอยซ์ทีวี พูดคุยกับ “สุทธิชัย งามชื่นสุวรรณ” อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ ซึ่งได้ยกตัวอย่างบางแง่มุมของความเป็นไปได้ที่น่าสนใจว่าสังคมไทยอาจจะต้องอยู่กับรัฐธรรมนูญแบบไหน มีส่วนสำคัญที่แตกต่างจากประเทศเยอรมันอย่างไร 

เขาเป็นนักวิชาการกฎหมายรุ่นใหม่ ผู้อยู่ระหว่างทำวิทยานิพนธ์ปริญญาเอกหัวข้อ “วิเคราะห์วาทกรรมว่าด้วยสิทธิมนุษยชนในองค์กรอาเซียน(ASEAN)” และก่อนหน้านี้ทำวิทยานิพนธ์ปริญญาโทเรื่อง “ระบบการคุ้มครองชนกลุ่มน้อยในองค์การสันนิบาติชาติและองค์การสหประชาชาติ” โดยวิทยานิพนธ์ทั้ง 2 หัวข้อค้นคว้าระหว่างศึกษาที่มหาวิทยาลัยทือบิงเงน แห่งเยอรมนี (University of Tuebingen)

“อ.สุทธิชัย” เป็นนักศึกษาระดับปริญญาตรีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในยุคที่รัฐธรรมนูญ 2540 เป็นของใหม่และดูจะเป็นความหวังสำหรับความคืบหน้าวิวัฒนาการประชาธิปไตยไทยในขณะนั้น แต่เป็นที่ทราบกันดีว่าสถานการณ์การเมืองหลังรัฐธรรมนูญ 2540 ทำให้เห็นความแตกต่างระหว่างขั้วความคิดทั้งฝ่ายประชาธิปไตยและอนุรักษ์นิยมอย่างชัดเจน มีการฉีกรัฐธรรมนูญซ้ำถึง 2 ครั้งแล้วร่างใหม่ ประกอบด้วยรัฐธรรมนูญ 2550 ผลพวงจากการรัฐประหารของ คมช.ในปี 2549 และอนาคตอันใกล้ประเทศไทยกำลังจะได้รัฐธรรมนูญผลพวงจากการรัฐประหารของ คสช. ในปี 2557  

นักวิชาการด้านกฎหมายผู้นี้ เริ่มต้นโดยการชี้ให้เห็นในแง่คุณค่าว่ารัฐธรรมนูญไทยให้คุณค่ากับสิ่งที่แตกต่างกับรัฐธรรมนูญเยอรมัน ในขณะที่รัฐธรรมนูญเยอรมัน ให้ความสำคัญกับประเด็นศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์และสิทธิมนุษยชนแต่ไทยไม่ได้ให้ความสำคัญกับสิ่งเดียวกันนั้นในระดับต้นๆ ส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะประวัติศาสตร์ที่แตกต่างกัน อย่างไรก็ตาม อ.สุทธิชัย ยังเห็นว่าประเด็นสิทธิมนุษยชนและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ก็ควรจะได้รับการให้ความสำคัญในลำดับต้นๆ สำหรับยุคสมัยปัจจุบัน แม้ว่าสังคมไทยจะมีความแตกต่างจากประเทศอื่น

“รัฐธรรมนูญเยอรมันฉบับที่ใช้ปัจจุบันมีขึ้นหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ซึ่งผ่านเหตุการณ์ฆ่าล้างเผ่าพันธุ์จากเหตุความแตกต่างทางชาติพันธุ์มีคนตายเป็นล้าน เป็นโศกนาฏกรรมและเป็นบทเรียนทำให้สังคมชูคุณค่าศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ เยอรมันใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้มา 60 กว่าปี โดยไม่มีการฉีกรัฐธรรมนูญ แต่มีแก้ไขอยู่บ้างเพื่อความสอดคล้องทันสมัย เช่น แก้ไขในเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างมลรัฐกับสหพันธรัฐจะใช้อำนาจในความสัมพันธ์กันอย่างไร 

ขณะที่สังคมไทยแม้จะไม่เคยมีเหตุการณ์ฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ แต่ก็ผ่านเหตุความรุนแรงจนทำให้เกิดความสูญเสียเพราะความเห็นที่แตกต่างทางการเมืองมาแล้วไม่ว่าจะเป็น 6 ตุลา 2519, พฤษภา35 และ เมษา-พฤษภา 53 แต่ตัวรัฐธรรมนูญกลับไม่สะท้อนการชูคุณค่าศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ แม้ว่าสังคมไทยจะแตกต่างจากที่อื่นแต่คุณค่าศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์เป็นคุณค่าสากลที่ควรจะได้รับความเคารพไม่แตกต่างกัน” 
 
อ.สุทธิชัย บอกว่า การให้คุณค่าความสำคัญที่แตกต่างกันจะเห็นได้จากการเปรียบเทียบบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญของทั้ง 2 ประเทศ โดยเฉพาะบทบัญญัติที่วางรากฐานความเป็นรัฐและบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญ 

“มาตราแรกของรัฐธรรมนูญเยอรมันพูดชัดเจนว่าศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์เป็นสิ่งที่ไม่อาจแตะต้องได้และรัฐมีหน้าที่ต้องปกป้องคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ในขณะที่รัฐธรรมนูญของไทยในอดีตที่ผ่านๆ มาและฉบับที่กำลังร่างกันอยู่ก็คงไม่แตกต่างกัน มักจะเริ่มต้นด้วยการยืนยันความเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว แบ่งแยกไมได้ จุดนี้สะท้อนให้เห็นการให้ความสำคัญกับคุณค่าพื้นฐานที่แตกต่างกันอย่างมาก

นอกจากนี้ ข้อแตกต่างในจุดที่คล้ายคลึงกันระหว่างรัฐธรรมนูญเยอรมันและรัฐธรรมนูญไทย ฉบับ 2550 คือ รัฐธรรมนูญมีเนื้อหากำหนดเรื่องที่ห้ามแก้ไขเปลี่ยนแปลง โดยรัฐธรรมนูญเยอรมันระบุเอาไว้ในมาตรา 79 ว่าการแก้ไขเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญที่กระทบต่อหลักการพื้นฐานในการปกป้องคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ที่ได้รับการรับรองในมาตรา 1 จะกระทำไม่ได้ ในขณะที่รัฐธรรมนูญ 2550 ของไทยที่มีระบุเรื่องที่ห้ามแก้ไขเปลี่ยนแปลงเอาไว้ใน มาตรา 291 ซึ่งห้ามแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข แน่นอนว่าความหมายของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขอาจจะกินความถึงการปกป้องคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ หรืออาจจะไม่ก็ได้ ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ในรัฐธรรมนูญไทยจึงไม่ได้รับการเชิดชูอย่างเด่นชัดอย่างในรัฐธรรมนูญของเยอรมัน จะเห็นได้ว่าเป็นบทบัญญัติที่คล้ายกันในแง่ระบุถึงเรื่องที่ห้ามแก้ไขเปลี่ยนแปลง แต่แตกต่างกันตรงที่ ของไทยไม่ได้กล่าวถึงคุณค่าศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์อย่างเด่นชัด 

ผมอยากจะสรุปสั้น ๆ ว่าความแตกต่างในสาระสำคัญนี้สะท้อนให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญของไทยที่ผ่านมาเป็นรัฐธรรมนูญที่มองไม่เห็น “คน” ” 

ความเปลี่ยนแปลงในแต่ละยุคสมัยเป็นปัจจัยที่มีผลต่อความคิดของคนแต่ละรุ่นไม่มากก็น้อย  อ.สุทธิชัย เริ่มเรียนปริญญาตรีด้านกฎหมาย ที่สำนักท่าพระจันทร์ เมื่อปี 2542 ในยุคที่รัฐธรรมนูญ 2540 เป็นของใหม่ที่มีความทันสมัยในขณะนั้น แตกต่างจากขณะนี้ที่มีความพยายามเปลี่ยนแปลงหลายอย่างที่เคยอยู่ในรัฐธรรมนูญ 2540 

อ.สุทธิชัยมองว่า แม้รัฐธรรมนูญ 2540 จะมีข้ออ่อนที่ถูกทุกฝ่ายวิจารณ์ แต่อย่างน้อยรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็มีความชอบธรรมกว่าฉบับหลัง

“ที่จริงรัฐธรรมนูญ 2540 ก็มีข้ออ่อนที่ทุกฝ่ายมองเห็น ฝ่ายหนึ่งมองว่ารัฐธรรมนูญ 2540 ทำให้รัฐบาลเข้มแข็งแล้วเป็นปัญหา ทั้งที่จริงๆ แล้วการทำให้ฝ่ายบริหารเข้มแข็งก็เป็นเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ 2540 เอง ในขณะที่อีกฝ่ายมองว่าระบบการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐโดยองค์กรที่เกิดจากรัฐธรรมนูญ 2540 มีปัญหาว่าได้กลายเป็นพื้นที่สำหรับการช่วงชิงอำนาจในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ไม่ว่าจะโดยฝ่ายประชาธิปไตยหรือฝ่ายอนุรักษ์นิยม ลองนึกย้อนกลับไปดูบทบาทของ กกต. หรือ ศาลปกครอง ก่อนที่จะมีการรัฐประหารในปี 2549 ก็พอจะเห็นปัญหานี้ได้ชัดเจน

ส่วนตัวมองว่ารัฐธรรมนูญ2540 มีที่มาชอบธรรมกว่า 2550 แม้ว่า 2550 จะผ่านการลงประชามติเพราะเอาเข้าจริงเราอาจตั้งคำถามได้ว่าการลงประชามติในกรณีรัฐธรรมนูญ 2550 เป็นการลงประชามติภายใต้บรรยากาศที่ทุกคนมีอิสระเสรีภาพที่จะเลือกและมีทางเลือกที่จะเรียกได้ว่าเป็นการลงประชามติจริงหรือไม่ ขณะที่ย้อนกลับไปช่วงเวลา 8-9 ปี ที่ใช้รัฐธรรมนูญ 2540 ประชาชนได้เรียนรู้ประชาธิปไตย อำนาจที่จับต้องได้ ต้องยอมรับว่ามีกลุ่มคนที่ได้ประโยชน์จากรัฐธรรมนูญ 2540”

นักวิชาการผู้นี้ ตั้งข้อสังเกตถึงบทบาทขององค์กรตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐตามรัฐธรรมนูญและช่องทางการช่วงชิงอำนาจที่ไม่จบไม่สิ้น แม้ชัยชนะของนักการเมืองจากสนามเลือกตั้งจะผ่านพ้นไป

“หลังจากประชาชนได้เรียนรู้ประชาธิปไตยจากรัฐธรรมนูญ 2540 ก็คงทำให้ฝ่ายอนุรักษ์นิยมเริ่มรู้สึกว่ากำหนดทิศทางเองไม่ได้  และฝ่ายนี้ก็พยายามใช้ช่องทางตามรัฐธรรมนูญ 2540 ผ่านองค์กรทั้งหลายที่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญ(องค์กรอิสระ) เพราะองค์กรเหล่านี้มีอำนาจในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ แต่ที่ผ่านมามักจะมีปัญหาว่าองค์กรเหล่านี้ใช้อำนาจโดยไม่สอดคล้องกับหลักนิติรัฐประชาธิปไตย อย่างไรก็ตาม นอกจากฝ่ายอนุรักษ์นิยมพยายามผลักดันคนฝ่ายตัวเองเข้าไปในองค์กรอิสระแล้ว ฝ่ายนักการเมืองเองก็พยายามที่จะผลักดันคนของตนเองเข้าไปในองค์กรเหล่านี้เช่นกัน 

ถ้ามองอย่างกว้าง องค์กรเหล่านี้มีไว้เพื่อตรวจสอบอำนาจรัฐ เช่น ศาลปกครอง ตรวจสอบการกระทำของฝ่ายปกครอง ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ  ซึ่งก็ประสบความสำเร็จในระดับหนึ่ง เช่น ศาลปกครองทำให้ประชาชนตระหนักถึงเรื่องสิทธิ และรับรู้ถึงช่องทางในการต่อสู้กับการใช้อำนาจรัฐตามอำเภอใจ ส่วนศาลรัฐธรรมนูญได้ตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายในหลายกรณี 

แต่บทบาทขององค์กรเหล่านี้ในหลายกรณีก็ถูกตั้งคำถาม เช่น การตัดสินว่าการเลือกตั้งเป็นโมฆะ กรณี พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้าน หรือการตีความว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นการล้มล้างการปกครองตามมาตรา 68  หรือกรณีมาบตาพุดซึ่งมีประเด็นว่าเป็นการแทรกแซงฝ่ายบริหารหรือไม่ รวมถึงมติคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการลงนามความตกลงเกี่ยวกับพื้นที่บริเวณปราสาทพระวิหาร มีประเด็นว่าเป็นการกระทำทางปกครองที่ศาลตรวจสอบได้หรือเปล่า 

เนื่องจากองค์กรเหล่านี้ตามรัฐธรรมนูญ 2540 มีหน้าที่ในการตรวจสอบอำนาจรัฐจึงเป็นที่ดึงดูดใจของทั้งฝ่ายการเมืองและฝ่ายชนชั้นนำ ทุกฝ่ายพยายามผลักดันฝ่ายตัวเองเข้าไปด้วย

ตั้งแต่ใช้รัฐธรรมนูญ 2550 ได้ผ่านการเลือกตั้งมาถึง 2 ครั้ง โดยพรรคที่ชนะการเลือกตั้งยังเป็นพรรคเดิมเพียงแต่เปลี่ยนชื่อใหม่ คือ ไทยรักไทย พลังประชาชนและเพื่อไทย สิ่งเหล่านี้ทำให้ฝ่ายอนุรักษ์นิยมเห็นว่าสู้ในสนามเลือกตั้งไม่ได้ แม้ว่าการร่างรัฐธรรมนูญ 2550 จะมีความพยายามออกแบบกติกาเพื่อให้ฝ่ายอนุรักษ์นิยมได้เปรียบ แต่ก็ไม่ประสบความสำเร็จ ทำให้ยิ่งต้องช่วงชิงเพื่อให้มีคนฝ่ายตัวเองอยู่ในองค์กรตุลาการ หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่มีอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ กลายเป็นฝ่ายอนุรักษ์นิยมที่ไม่สามารถชนะได้ในสนามเลือกตั้ง แต่มีอำนาจตรวจสอบรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ปัญหาจึงมีอยู่ว่าองค์กรที่ได้รับความชอบธรรมทางประชาธิปไตยโดยตรงจะถูกควบคุม หรือถึงขั้นถูกล้มได้โดยองค์กรที่อาจจะไม่มีความชอบธรรมในทางประชาธิปไตยได้ 

ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดและเราอาจจะได้เจอในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ก็คือ การให้อำนาจ ส.ว.ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง อนุมัติผู้ที่จะมาเป็นรัฐมนตรี โดยหลักประชาธิปไตยแล้ว นายกรัฐมนตรี ซึ่งโดยทั่วไปแล้วมาจากพรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้ง สามารถที่จะเลือกคนมาทำงานในทีมเพื่อที่จะทำงานร่วมกันอย่างสอดคล้อง และมีนโยบายไปในทิศทางเดียวกัน แต่ขณะนี้มีการถกเถียงกัน ว่าจะต้องให้ ส.ว.อนุมัติผู้ที่จะมาเป็นรัฐมนตรี ขณะที่ในเชิงหลักการ นายกฯ ผ่านการเลือกตั้งจากประชาชน ก็ควรจะเลือกคณะรัฐมนตรีมากกว่าที่จะให้ ส.ว. ซึ่งมาจากการแต่งตั้งหรือสรรหาเป็นผู้เลือก นอกจากนี้หากดูร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แล้วจะเห็นได้ว่า ส.ว.จะมีอำนาจในหลาย ๆ เรื่องมากกว่ารัฐธรรมนูญฉบับก่อน แต่ที่มาของ ส.ว.กลับไม่ยึดโยงกับประชาชน ส.ว.จำนวน 70 กว่าคนจาก 200 คนเท่านั้นที่มาจากการเลือกตั้ง ส่วนที่เหลือเกินกว่าครึ่งมาจากการสรรหา ทำให้เกิดคำถามว่านี่จะเป็นอีกหนึ่งเครื่องมือที่ฝ่ายอนุรักษ์นิยมเข้ามาได้อีกรูปแบบ เพื่อมากำหนดความเป็นไปของรัฐบาลหรรือการบริหารประเทศได้”

อาจารย์สุทธิชัย กล่าวถึงบทบาทศาลรัฐธรรมนูญด้วยว่า บทบาทของศาลรัฐธรรมนูญในระบอบการปกครองเสรีประชาธิปไตย จะเป็นผู้ทำหน้าที่ปกป้องรัฐธรรมนูญในฐานะกฎหมายสูงสุด ปกป้องและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชน และชี้ขาดว่าการใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญเป็นไปโดยชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่ โดยในเยอรมัน ซึ่งเป็นประเทศต้นแบบของศาลรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญสามารถตรวจสอบด้วยว่าการใช้และตีความกฎหมายขององค์กรตุลาการเป็นไปโดยคำนึงถึงคุณค่าในรัฐธรรมนูญหรือไม่

“ระบอบการปกครองเสรีประชาธิปไตย ที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด ศาลรัฐธรรมนูญจะทำหน้าที่เป็นผู้ปกป้องและพิทักษ์รัฐธรรมนูญ โดยการตรวจสอบการตรากฎหมายโดยฝ่ายนิติบัญญัติว่าขัดกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ ชี้ขาดในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ รวมถึงการสั่งยุบพรรคการเมือง อย่างไรก็ตาม อำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญไทยที่ผ่านมายังไม่รวมถึงอำนาจในการตรวจสอบการใช้อำนาจตุลาการ ขณะที่ในเยอรมนีซึ่งเป็นประเทศต้นแบบของศาลรัฐธรรมนูญ มีกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญสามารถตรวจสอบการใช้อำนาจตุลาการได้ แต่ต้องทำความเข้าใจให้ชัดเจนว่าไม่ใช่การรีวิวคำพิพากษาของศาล ศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้ไปตรวจสอบว่าศาลยุติธรรมใช้และตีความกฎหมายสอดคล้องกับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือประมวลกฎหมายอาญาหรือไม่ หากแต่ตรวจสอบว่าการใช้การตีความกฎหมายของศาลยุติธรรมได้คำนึงถึงคุณค่าในรัฐธรรมนูญและสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ ดังนั้น สิ่งที่ศาลรัฐธรรมนูญจะใช้ตรวจสอบองค์กรตุลาการก็คือ “รัฐธรรมนูญ” มิใช่กฎหมายธรรมดา และต้องเป็นประเด็นปัญหาในทางรัฐธรรมนูญเท่านั้น แต่ประเด็นนี้คงเป็นเรื่องยากที่จะเกิดขึ้นในประเทศไทย ไม่ว่าจะเป็นเพราะความไม่เข้าใจ หรือบริบททางการเมืองของการต่อรองอำนาจ

ที่เล่ามาจะเห็นว่า ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรที่มีบทบาทสำคัญมากในการควบคุมการใช้อำนาจให้เป็นไปตามกติกาสูงสุดของประเทศ รวมถึงปกป้องคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐาน อย่างไรก็ตาม ศาลรัฐธรรมนูญไม่ใช่องค์กรเดียวที่ทำหน้าที่พิทักษ์รักษารัฐธรรมนูญ หากแต่เป็นองค์กรเดียวที่วินิจฉัยชี้ขาดในทางกฎหมาย ในขณะที่โดยทั่วไปแล้วรัฐธรรมนูญจะมีพื้นที่ทางการเมืองในการแก้ไขปัญหาด้วย ในแง่นี้ศาลรัฐธรรมนูญพึงต้องตระหนักด้วยว่าในบางกรณีปัญหาในทางรัฐธรรมนูญก็ต้องถูกแก้ไขกันในทางการเมือง มิใช่ทางกฎหมาย และรัฐธรรมนูญก็ไม่เปิดช่องให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาชี้ขาดในกรณีเหล่านี้ ด้วยเหตุนี้ศาลรัฐธรรมนูญจึงต้องตระหนักอยู่เสมอว่าศาลรัฐธรรมนูญเป็นศาลที่มีเขตอำนาจจำกัดเฉพาะที่รัฐธรรมนูญให้ไว้เท่านั้น ศาลไม่อาจตีความรัฐธรรมนูญเพื่อขยายเขตอำนาจของตนเองอย่างที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วได้”

นักวิชาการผู้นี้ ยังได้กล่าวถึงแนวความคิดเรื่องการตรวจสอบศาลรัฐธรรมนูญซึ่งต้องย้อนไปถึงที่มาของตุลาการแต่ละท่าน 

“ในเรื่องเกี่ยวกับองค์กรที่ทำหน้าที่พิทักษ์ปกป้องรัฐธรรมนูญอย่างเช่น ศาลรัฐธรรมนูญนี้ มักจะมีคำถามคลาสสิกก็คือ ใครจะเป็นผู้ทำหน้าที่ตรวจสอบองค์กรผู้ทำหน้าที่ตรวจสอบ ในกรณีนี้ก็คือใครจะตรวจสอบการใช้อำนาจของศาลรัฐธรรมนูญสำหรับคำถามนี้เราคงต้องกลับไปดูที่ที่มาของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ว่ามีกระบวนการคัดเลือกแต่งตั้งอย่างไร มีความเชื่อมโยงกับประชาชนมากน้อยแค่ไหน โดยต้องเข้าใจ “ความเป็นการเมือง” ในกระบวนการคัดเลือกแต่งตั้งด้วย นั่นหมายความว่ากลุ่มอำนาจทางการเมืองในทางความเป็นจริงทั้งหลายย่อมต้องพยายามที่จะผลักดันคนของตนเข้ามาในองค์กรนี้ ซึ่งเป็นความจริงที่เราปฏิเสธไม่ได้ กระบวนการคัดเลือกที่ดีจึงควรเป็นกระบวนการที่เปิดโอกาสให้กลุ่มอำนาจทางการเมืองเข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องได้มากที่สุด รวมถึงเผยให้เห็นว่ามีกลุ่มการเมืองใดเข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องบ้าง และเผยให้เห็นว่าตุลาการคนใดได้รับการสนับสนุนจากกลุ่มการเมืองใด อย่างไรก็ตาม ในการทำงานของตุลาการฯ จะต้องเข้าใจว่าตนเป็นองค์กรตุลาการที่ใช้และตีความกฎหมาย ซึ่งในการทำงานต้องใช้หลักและเหตุผลทางกฎหมายในการตัดสินวินิจฉัยเท่านั้น”

อาจารย์สุทธิชัย ตั้งข้อสังเกตถึงการตั้งองค์กรอิสระบางองค์กรว่ามีบทบาทซ้ำซ้อนกับองค์กรที่สามารถทำหน้าที่ตรวจสอบดังกล่าวได้อยู่แล้วหรือไม่ 

“สำหรับองค์กรอิสระอย่าง ป.ป.ช. ที่ตรวจสอบข้าราชการการเมืองและข้าราชการประจำว่ากระทำการอันเป็นการทุจริตหรือไม่ ซึ่งอาจเกิดคำถามได้ว่าเรามีความจำเป็นที่จะต้องตั้งองค์กรขึ้นมาใหม่เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าวหรือไม่ หรืออำนาจหน้าที่ของ ป.ป.ช. ที่มีอยู่ในปัจจุบันก็สามารถทำได้โดยองค์กรอื่น เช่น อัยการ โดยแทนที่จะตั้งองค์กรขึ้นมาใหม่อาจจะปรับปรุงองค์กรที่ทำงานในลักษณะเดียวกันที่มีอยู่เดิมแล้วก็ได้ โดยเฉพาะในปัจจุบันที่องค์กรอัยการได้รับหลักประกันความเป็นอิสระยิ่งขึ้นกว่าในอดีต หากลองสังเกตวัฒนธรรมการแก้ปัญหาของเราจะเห็นว่ามักจะมีการตั้งองค์กรใหม่ขึ้นมาเพื่อแก้ไขปัญหาหนึ่ง ๆ เสมอ จนบางครั้งมีความซ้ำซ้อนกันในหน้าที่ และไม่สามารถแก้ไขปัญหาอะไรได้ 

ในขณะที่การทำงานของ ป.ป.ช.ถูกตั้งคำถามว่าบางคดีปล่อยให้ขาดอายุความ ขณะที่บางคดีก็ดำเนินการอย่างรวดเร็ว จนมีคำถามว่าต้องการเล่นงานใครเป็นการเฉพาะหรือเปล่า แม้ ป.ป.ช. จะได้รับหลักประกันความเป็นอิสระ ไม่ถูกแทรกแซงโดยนักการเมือง แต่ก็มีคำถามว่าป.ป.ช. เป็นกลางจริงหรือไม่ และถูกแทรกแซงจากกลุ่มอำนาจอื่นที่ไม่ใช่นักการเมืองหรือเปล่า หรือเอาเข้าจริงแล้ว ป.ป.ช. ก็เป็นส่วนหนึ่งในระบบที่ฝ่ายอนุรักษ์นิยมใช้ต่อสู้กับฝ่ายประชาธิปไตย

นอกจาก ป.ป.ช. แล้ว อีกองค์กรหนึ่งที่เราต้องพูดถึงก็คือคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ซึ่งมีข่าวมาตลอดนับแต่มีกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ว่าอาจจะถูกยุบเลิกหรือควบรวมกับองค์กรอื่น ที่ผ่านมาสังคมตั้งคำถามกับบทบาทหน้าที่ของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติพอสมควร โดยเฉพาะในช่วงพีกทางการเมืองก่อนที่จะมีรัฐประหารที่ผ่านมา รวมถึงภายหลังจากรัฐประหารด้วย ผมคิดว่าเราคงต้องแยกแยะระหว่างความจำเป็นในการมีองค์กรนี้อยู่ กับความผิดหวังที่เรามีต่อการทำหน้าที่ที่ผ่านมาขององค์กรนี้ ผมเห็นว่าองค์กรนี้ยังมีความจำเป็นที่จะต้องมีอยู่ โดยเฉพาะหากเรามองว่า “วัฒนธรรมสิทธิมนุษยชน” เป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องลงหลักปักฐานให้ได้อย่างมั่นคงในสังคม คณะกรรมการสิทธิฯ มีบทบาทหน้าที่สำคัญอย่างหนึ่งนอกเหนือจากการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ก็คือ บทบาทในการส่งเสริมและสร้างความตระหนักรู้ในคุณค่าสิทธิมนุษยชน ซึ่งหากองค์กรที่ทำหน้าที่นี้เข้าใจบทบาทของตนและเข้าใจแนวคิดสิทธิมนุษยชนสากลอย่างแท้จริงแล้ว ก็จะมีส่วนช่วยในการสร้าง “วัฒนธรรมสิทธิมนุษยชน” ได้ อย่างไรก็ตาม ผู้ที่ทำหน้าที่ในองค์กรนี้จะต้องมีความกล้าที่จะท้าทายผู้ใช้อำนาจรัฐ และต้องให้ความสำคัญกับสิทธิมนุษยชนในทุกมิติ ไม่ว่าจะเป็นสิทธิพลเมือง สิทธิทางการเมือง สิทธิทางสังคม เศรษฐกิจ และวัฒนธรรม มิใช่ให้ความสำคัญกับสิทธิใดสิทธิหนึ่ง แต่เพิกเฉยต่อสิทธิอีกลักษณะหนึ่ง นอกจากนี้ยังต้องเข้าใจธรรมชาติของสิทธิมนุษยชนด้วยว่าเป็นคุณค่าที่ท้าทายโครงสร้างสังคม วัฒนธรรม การเมืองในแบบอนุรักษ์นิยม และมีลักษณะของการท้าทายอำนาจรัฐอยู่ในตัว”

อ.สุทธิชัย ทิ้งท้ายถึงสมัชชาคุณธรรมที่ปรากฎอยู่ในร่างรัฐธรรมนูญในตอนนี้ รวมถึงที่มาของนายกรัฐมนตรีตามร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่อาจจะเป็นคนนอกก็ได้

“ตามร่างรัฐธรรมนูญสมัชชาคุณธรรมจะทำหน้าที่กำหนดมาตรฐานคุณธรรมจริยธรรมให้แก่ข้าราชการ นักการเมือง เจ้าหน้าที่รัฐ และหากผู้ดำรงทางการเมืองฝ่าฝืนมาตรฐานดังกล่าวก็อาจนำไปสู่การตัดสิทธิทางการเมืองหรือการถอดถอนได้ ซึ่งเป็นเรื่องที่ประหลาดมาก เรากำลังจะให้คนกลุ่มหนึ่งซึ่งกล่าวอ้างว่าเป็น “คนดี” มาชี้ว่าอะไรคือมาตรฐานทางจริยธรรมแทนประชาชน ทั้ง ๆ ที่หากการกระทำทั้งหลายของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองไม่ผิดกฎหมายแล้ว ก็เป็นเรื่องที่ประชาชนจะต้องตัดสินใจในการเลือกตั้งว่ายังอยากให้คนเหล่านี้เป็นผู้ใช้อำนาจปกครองหรือไม่ แต่เรากลับให้คนแค่กลุ่มเดียวมากำหนดแทนและอาจนำไปสู่การถอดถอนคนที่ประชาชนเลือกมาได้ด้วย นอกจากนี้ร่างรัฐธรรมนูญยังกำหนดให้สมัชชาคุณธรรมมีอำนาจหน้าที่ส่งเสริมและปลูกฝังจริยธรรมของประชาชน ในรัฐสมัยใหม่ รัฐไม่มีหน้าที่ที่จะต้องไปบอกว่าใครต้องคิดในทางศีลธรรมจริยธรรมแบบไหน ตราบเท่าที่ไม่ไปละเมิดสิทธิคนอื่น ก็มีเสรีภาพที่จะคิดที่จะทำ และโดยตัวของคำว่า “คุณธรรม” เอง มันก็มีความไม่ชัดเจนอยู่ในตัว แต่พอมีสมัชชาคุณธรรม ก็จะกลายเป็นจำกัดให้คนต้องคิดแบบเดียวกันจึงจะถูกต้องหรือไม่ ซึ่งจะเป็นไปได้อย่างไร ที่จะให้คนกลุ่มหนึ่งมาชี้ว่าอะไรคือความถูกผิดในทางศีลธรรมแทนคนทั้งสังคม ความถูกผิดทางศีลธรรมไม่ได้มีความชัดเจนในตัวอย่างความถูกผิดทางกฎหมาย หากการกระทำหนึ่งไม่ผิดกฎหมาย แม้มันจะไม่เป็นที่ถูกใจหรือต้องตามมาตรฐานทางศีลธรรมจริยธรรมของผู้ใด เราก็ไม่อาจตำหนิติเตียนเขาในทางกฎหมายได้ ซึ่งจริง ๆ แล้วตรงนี้อันตราย สังคมที่มีลักษณะสุดโต่งในทางศีลธรรมแบบใดแบบหนึ่งมักจะมีแนวโน้มที่จะกดขี่คนอื่นที่มีมาตรฐานทางศีลธรรมแตกต่างจากมาตรฐานทางศีลธรรมกระแสหลัก
สำหรับที่มาของนายกรัฐมนตรี ตามที่ปรากฏตามข่าวมีความเป็นไปได้ที่นายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญใหม่อาจจะมาจากคนนอกที่ไม่ได้ผ่านสนามเลือกตั้ง หากเราพิจารณาการเลือกตั้งหลายๆ ครั้งที่ผ่านมา การที่ประชาชนเลือกผู้สมัครของพรรคการเมืองใด ส่วนหนึ่งเป็นเพราะเขารับรู้ได้ว่าหากพรรคการเมืองที่เขาเลือกชนะการเลือกตั้ง หัวหน้าพรรคดังกล่าวจะได้เป็นนายกรัฐมนตรี หากพูดในเชิงหลักการนี่เป็นการกำหนดตนเองอย่างหนึ่งของประชาชนในการกำหนดว่าเห็นควรให้ผู้ใดมาเป็นนายกรัฐมนตรีเพื่อบริหารประเทศ คำถามคือแล้วการเปิดช่องให้นายกรัฐมนตรีมาจากคนนอกได้มีปัญหาอย่างไร ในเมื่อนายกรัฐมนตรีที่มาจากคนนอกก็ถูกเลือกโดยตัวแทนของประชาชนที่ผ่านการเลือกตั้ง คำตอบสำหรับคำถามนี้ก็คือ การเปิดโอกาสให้นายกรัฐมนตรีมาจากคนนอกได้ เป็นช่องทางที่ฝ่ายอนุรักษ์นิยมซึ่งแม้จะพ่ายแพ้ในสนามเลือกตั้ง ก็มีโอกาสในการกำหนดตัวนายกรัฐมนตรีในฐานะผู้บริหารประเทศได้ ดังนั้นไม่จำเป็นต้องกังวลเกี่ยวกับการเลือกตั้ง ถึงอย่างไรฝ่ายอนุรักษ์นิยมก็กำหนดความเป็นไปของประเทศได้ คำถามก็คือสุดท้ายแล้วประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยอย่างแท้จริงหรือไม่

รัฐธรรมนูญฉบับที่กำลังร่างอยู่นี้ต้องมีบทบัญญัติที่รับรองว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย แต่หากอ่านต่อไปในบทบัญญัติอื่น ๆ ในรัฐธรรมนูญแล้ว จะเห็นได้ว่าประชาชนจะเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยที่แท้จริงตามรัฐธรรมนูญได้อย่างไร หากรัฐธรรมนูญเต็มไปด้วยกลไกที่ไม่เชื่อมโยงกับประชาชนโดยตรง และเปิดโอกาสให้ฝ่ายอนุรักษ์นิยมที่ไม่มีความชอบธรรมทางประชาธิปไตยและควบคุมตรวจสอบไม่ได้เข้ามากำกับควบคุมองค์กรที่ได้ความชอบธรรมโดยตรงจากประชาชน”

ภาพ/เรื่อง โดยฟ้ารุ่ง ศรีขาว