พม่ากับตำแหน่งประธานอาเซียน 2557: ประโยชน์ของใคร?

พม่าได้รับมอบหมายให้เป็นเจ้าภาพจัดการประชุมอาเซียนประจำปีในปี 2557 ซึ่งเป็นเวลานานถึง 8 ปีหลังจากที่พม่าต้องยอมสละวาระของการเป็นเจ้าภาพแบบหมุนเวียนของอาเซียนในปี 2549 (เนื่องจากถูกแรงกดดันของนานาชาติในประเด็นการละเมิดสิทธิมนุษยชนในประเทศของพม่า) แม้ว่าในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมาได้เกิดพัฒนาการทางด้านการเมืองของพม่าเป็นอย่างมาก แต่นักวิเคราะห์การเมืองระหว่างประเทศยังรู้สึกระแวงและเคลือบแคลงสงสัยว่า การเปลี่ยนแปลงในพม่าจะจีรังยั่งยืนแค่ไหน ความระแวงสงสัยยังครอบคุลมไปถึงความสามารถของพม่าในการเป็นประธานอาเซียนในปี 2557 ด้วย

 

 

Asean330

ภาพ : การประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียน เมื่อปีที่แล้ว /AFP

 

สำหรับพม่าแล้ว การเป็นประธานอาเซียนในอีก 2 ปีข้างหน้ามีความหมายอย่างยิ่ง การเป็นเจ้าภาพการจัดประชุมอาเซียนในครั้งนี้จะมีขึ้นเพียงหนึ่งปีก่อนการเลือกตั้งทั่วไปในพม่าเป็นครั้งที่ 2 นับตั้งแต่พม่าได้เริ่มกระบวนการพัฒนาประชาธิปไตยในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา (การเลือกตั้งครั้งแรกมีขึ้นในเดือนพฤศจิกายน 2553 – 20 ปีหลังจากการเลือกตั้งครั้งสุดท้ายในปี 2533) การเป็นประธานอาเซียนจะนำมาซึ่งความชอบธรรมให้กับรัฐบาลปัจจุบันของประธานาธิบดีเต็งเส็ง ทั้งนี้ รัฐบาลจะต้องรับผิดชอบในการจัดการประชุมอาเซียนที่มีเกือบ 1 พันครั้งในช่วงการเป็นประธาน 1 ปี ซึ่งจะเป็นประโยชน์แก่รัฐบาลในการเปิดประเทศ อวดโฉมศักยภาพด้านการลงทุนเพื่อดึงดูดนักลงทุนจากอาเซียนและจากกลุ่ม Dialogue Partners ของอาเซียน ขณะเดียวกัน ยังเป็นโอกาสของพม่าในการแสดงความเป็นผู้นำในอาเซียน โดยเฉพาะในการกระตุ้นให้ประเทศสมาชิกเร่งรีบปรับโครงสร้างภาพในประเทศเพื่อรับต่อการเป็นชุมชมอาเซียนในอีก 1 ปีถัดไป (2558) จากมุมมองนี้ จึงกล่าวได้ว่า การเป็นประธานอาเซียนของพม่ามีผลต่อการกำหนดทิศทางทางการเมืองภายในอย่างมาก ในส่วนของอาเซียนนั้น การมอบตำแหน่งประธานให้พม่าเป็นสิ่งที่หลีกเลียงไม่ได้ ทั้งนี้ทั้งนั้น การเปลี่ยนแปลงพม่าในทางบวกถือเป็นการปลดอาเซียนออกจากคำกล่าวหาของนานาชาติว่าไร้ความสามารถในการสร้างแรงกดดันในพม่าให้เกิดการเปลี่ยนแปลง การมอบตำแหน่งประธานจึงเท่ากับเป็นการตอกย้ำว่า นโยบายของอาเซียนในเรื่องพม่าเดินมาถูกทางแล้ว ที่สำคัญ พม่าเป็นเพียงประเทศสมาชิกเดียวที่ยังไม่เคยได้รับตำแหน่งประธานอาเซียน พิจารณาจากสาเหตุเหล่านี้ อาเซียนเห็นว่าพม่าพร้อมแล้วที่จะเป็นเจ้าภาพเร็วกว่ากำหนดเดิม 2 ปี

 

การตอบสนองจากนานาชาติต่อการเป็นประธานอาเซียนของพม่ามีทั้งในทางบวกและลบ ในแง่บวก ประเทศส่วนใหญ่เริ่มมีท่าทีที่อ่อนข้อลงกับพม่า โดยเฉพาะประเทศในตะวันตก--สหรัฐอเมริกาและยุโรป อย่างน้อย ประเทศเหล่านี้มองว่า พม่ามีความจริงใจในการพัฒนาประชาธิปไตยในระดับหนึ่ง ตัวอย่างของการแสดงความอ่อนข้อในเรื่องนโยบาย อาจได้แก่ การที่รัฐมนตรีต่างประเทศของสหภาพยุโรปได้พบปะกันเมื่อปลายเดือนเมษายนที่ผ่านมา เพิ่อพิจารณายกเลิกมารตรการคว่ำบาตรบางมาตรการต่อพม่า ขณะเดียวกัน รัฐสภาของพม่าออกรายงานที่มีเนื้อความว่า รัฐบาลของประธานาธิบดีโอบามาน่าจะยกเลิกมาตราการคว่ำบาตรในบางด้านเช่นกันหลังจากที่การเลือกตั้งซ่อมในพม่าเมื่อวันที่ 1 เมษายน 2555 สิ้นสุดลง ในเอเชียนั้น ประเทศที่เริ่มปรับนโยบายพม่าที่เห็นชัดเจนคือญี่ปุ่น เมื่อเร็วๆ นี้ ธนาคารเพื่อความร่วมมือระหว่างประเทศของญี่ปุ่นได้ส่งตัวแทนเดินทางไปยังพม่าเพื่อเริ่มโครงการให้ความช่วยเหลือและลงทุนในภาคอุตสาหกรรมสำคัญของพม่า โดยญี่ปุ่นได้ย้ำกับผู้นำของพม่าว่าพร้อมที่จะทำงานร่วมกันเพื่อที่จะทำให้ระบบเศรษฐกิจพม่าเข้มแข็งและมีกฏเกณฑ์ที่แน่ชัดมากขึ้น อันจะเป็นประโยชน์โดยตรงต่อนักลงทุนต่างชาติ

 

 

SanS330

ภาพ : เลขาธิการอาเซียน ดร สุรินทร์ พิศสุวรรณ และนางอองซานซูจี ผู้นำฝ่ายค้านพม่า / AFP

 

ในส่วนของแง่ลบนั้น ปัญหาการกักขังนักโทษการเมืองของพม่า (แม้ว่ารัฐบาลจะให้อิสรภาพแก่นักการเมืองมากพอควรในช่วงหลายเดือนที่ผ่านมา) รวมถึงปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนที่ยังมีอยู่ นำไปสู่การคงอยู่ของทัศนคติในทางลบของประเทศตะวันตกบางประเทศ นอกจากนั้น ปัญหาการค้ายาเสพติดระหว่างประเทศ และปัญหาการค้ามนุษย์ ล้วนแต่เป็นปัจจัยตัดโอกาสความน่าเชื่อถือของพม่า และเป็นสาเหตุที่อธิบายว่า ทำไมมาตรากาคว่ำบาตรจึงไม่หมดไปเสียที ประเทศตะวันตกบางประเทศรู้สึกผิดหวังที่อาเซียนมอบตำแหน่งประธานให้กับพม่าเร็วเกินไป โดยแสดงความเห็นว่า อาเซียนน่าจะใช้โอกาสนี้เป็นเครื่องต่อรองพม่า โดยอาจตั้งเงื่อนไขว่า หากพม่ายินยอมปล่อยตัวนักการเมืองมากขึ้น ก็จะพิจารณาการมอบตำแหน่งประเทศในปี 2556 อีกครั้งหนึ่ง (ก่อนที่พม่าจะได้ขึ้นมาเป็นประธานในปี 2557)

 

ขณะเดียวกัน ปฏิกิริยาของชนกลุ่มน้อยในพม่าก็อยู่ในแง่ลบเช่นเดียวกัน โดยกลุ่ม Burma Partnership ซึ่งเป็นเครือข่ายของชนกลุ่มน้อย ได้ออกแถลงการณ์กล่าวไม่พอใจต่อการตัดสินใจของอาเซียน โดยแสดงความเห็นว่า พม่าจำเป็นต้องให้ภารกิจดังกล่าวนี้ให้ลุล่วงก่อนที่จะได้รับมอบภารกิจสำคัญของอาเซียน ได้แก่ การปล่อยนักโทษทางการเมืองทั้งหมด การประกาศหยุดยิงถาวรกับชนกลุ่มน้อยและการยุติการโจมตีชนกลุ่มน้อยด้วยกำลังอาวุธที่มีความโหดร้าย และการเปิดช่องทางการสื่อสารกับชนกลุ่มน้อยและเปิดโอกาสให้ชนกลุ่มน้อยเหล่านี้เข้ามามีส่วนในกระบวนการพัฒนาประชาธิปไตยของพม่าด้วย

 

ย้อนกลับมาถึงจุดมุ่งหมายของรัฐบาลพม่าต่อความกระตือรือล้นการเป็นประธานอาเซียนก่อนกำหนดเวลา ดังที่ผมกล่าวข้างต้น ประเด็นหลักอยู่ที่การขอความชอบธรรมให้กับรัฐบาลชุดปัจจุบัน และวิธีเดียวที่จะทำให้ได้รับความชอบธรรมอย่างรวดเร็วคือการเป็นเจ้าภาพการประชุมอาเซียน ที่ผ่านมา ผู้นำพม่าได้ “ลงทุน” ไปมากกับการต้องเปิดประเทศและการยอมรับการปฏิรูปทางการเมือง ผู้นำการเมืองในรุ่นเก่าได้ยินยอมลงจากตำแหน่งสำคัญ ส่วนหนึ่งเป็นกลยุทธของการลงจากอำนาจในช่วงที่ยังมีอำนาจ (ดีกว่าต้องลงจากอำนาจเพราะหมดอำนาจ) แล้วยังคงคุมอำนาจอยู่เบื้องหลังการเมืองได้ การลงทุนที่มากขนาดนี้ พม่าต้องการได้รับผลตอบแทน การได้รับซึ่งความชอบธรรมจะนำไปสู่โอกาสที่การคว่ำบาตรจากนานาประเทศจะถูกยกเลิก การคว่ำบาตรที่มีมานับทศวรรษนั้น ได้ส่งผลต่อสภาพทางเศรษฐกิจของผู้นำระดับสูงเอง เมื่อต้องลงจากอำนาจ ผู้นำเหล่านี้จึงมุ่งมั่นที่จะให้มีการยกเลิกการคว่ำบาตร (อย่าลืมว่า ผู้นำเก่าๆ หลายคนมีธุรกิจสำคัญๆ ในพม่าซึ่งยังคงได้รับผลกระทบจากการคว่ำบาตรอยู่)

 

กลับมาในส่วนของอาเซียนอีกครั้ง ขอย้ำอีกทีว่า นโยบายของพม่าที่ผ่านมาไม่เคยประสบความสำเร็จ ทั้งนี้ เพราะจริงๆ อาเซียนไม่เคยมีความเป็นเอกภาพในเรื่องพม่า และนโยบายส่วนใหญ่ก็เกิดจาการตอบสนอง (reaction) มากกว่าที่จะเป็นผู้กำหนดนโยบายพม่าด้วยตนเอง นำไปสู่ความไม่สามารถของอาเซียนในการสร้างอิทธิพลเหนือพม่า นโยบายการมีส่วนร่วมอย่างสร้างสรรค์ของอาเซียนต่อพม่า (constructive engagement) มักจะถูกวิพากษ์วิจารณ์จากต่างประเทศว่า “ไม่มีน้ำยา” หรือ “ไร้ทิศทางและขาดความขลัง” แต่อาเซียนก็อดทนต่อคำวิจารณ์เหล่านั้นและยังรอวันที่อาเซียนจะแสดงให้โลกเห็นว่า นโยบายของตนคือคำตอบที่แท้จริงและการลงโทษพม่าโดยการคว่ำบาตรไม่ได้ช่วยให้สถานการณ์ในพม่าดีขึ้น และในที่สุด เวลานั้นก็มาถึงเมื่อพม่าเริ่มมีพัฒนาการทางการเมืองในทางบวกมากขึ้น การมอบภารกิจการเป็นประธานแก่พม่าเท่ากับเป็นการส่งสัญญาณของอาเซียนให้ประชาคมรับรู้ว่า ที่ผ่านมา นโยบายของอาเซียนมีความถูกต้องเสมอแม้จะใช้เวลานานในการพิสูจน์ อาเซียนเป็นองค์กรที่ “หวงพื้นที่” กล่าวคือ ไม่ยอมให้ประชาคมโลกเข้ามาชี้ว่าต้องทำอะไร (แม้จะรู้ตัวดีว่าบางเรื่องที่ทำอยู่นั้นไร้ประโยชน์สิ้นดี) การเปิดประเทศของพม่าจึงเป็นโอกาสเหมาะของอาเซียนในอ้างถึงความสำเร็จในนโนยบายที่ผ่านมา ซึ่งจะเป็นการสร้างความชอบธรรมของอาเซียนไปในตัว

 

แต่ท้ายที่สุดแล้วคำถามที่ต้องถามคือ แล้วภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้จะได้ประโยชน์อะไรที่แท้จริงที่เกิดจากการมอบตำแหน่งประธานอาเซียนแก่พม่า ผมว่าในที่สุดแล้ว ทั้งพม่าและอาเซียนต่างจ้องที่จะสร้างความชอบธรรมให้กับตัวเองจนลืมตั้งคำถามเกี่ยวกับความพร้อมของพม่า โดยเฉพาะเมื่อพม่าจะเป็นประธานอาเซียนเพียง 1 ปีก่อนมีการจัดตั้งชุมชนอาเซียน ที่ผ่านมา ไม่มีสมาชิกอาเซียนประเทศใดตั้งคำถามเกี่ยวกับวิสัยทัศน์ของพม่าในการผลักดันให้อาเซียนพัฒนาต่อไป อะไรเป็นเป้าหมายหรือญัตติสำคัญของพม่าหากได้ก้าวขึ้นมาเป็นประธาน พม่าพร้อมที่จะปรับการเมืองภายในอีกมากน้อยเพียงใดเพื่อรับต่อตำแหน่งใหม่ที่สำคัญ และพม่าจะปรับความสัมพันธ์กับประเทศพันธมิตรอาเซียนในตะวันตกที่ยังคงนโยบายคว่ำบาตรไว้อย่างไร จริงๆ แล้ว ยังไม่สายไปที่ทั้งอาเซียนและพม่าจะกลับลำ ยังมีเวลามากพอที่จะเตรียมให้การเป็นเจ้าภาพอาเซียนของพม่าเป็นเรื่องที่สร้างประโยชน์ให้แก่ภูมิภาคจริงๆ มากกว่าจะเป็นเรื่องสร้างความชอบธรรมหรือแก้ภาพลักษณ์ที่ผิดพลาดในอดีต

 

ยังไม่สายครับ

 

ปวิน ชัชวาลพงศ์พันธ์
 


2 กรกฎาคม 2555 เวลา 12:45 น.

View: 6641